观点

美国MCC

MCC是美国Millennium Challenge Corporation的简称，虽然其名称有一个“Corporation”（公司），但它是一个政府独立机构，于2004年由美国国会批准成立，履行对外援助职能。MCC网站称，“(MCC) is an innovative and independent U.S. foreign assistance agency that is helping lead the fight against global poverty.”宣称其工作就是“with partner countries to promote growth, help people lift themselves out of poverty, and invest in future generations”。

根据美国媒体的介绍，“9·11”之后，时任美国总统小布什认为，美国受到的威胁更多的来自贫穷落后的“衰败国家”，美国过去传统的发展援助政策失败了，因此要转变对外援助政策。2002年3月14日，在美洲开发银行会议上，布什呼吁要建立一个同时能协助贫困国家和富裕国家发展的援助体系。在此背景下，美国政府开始酝酿这一计划。

2004年1月，美国国会通过议案，正式成立Millennium Challenge Corporation（千年挑战公司）。

MCC内部下设六个部门，目前有约300名全职员工。其董事会由美国国务卿、财政部长、美国贸易代表、美国国际开发署署长、MCC首席执行官和美国总统任命并经美国参议院同意的四名私营部门成员组成。现任美国国务卿布林肯担任董事会主席，美国财政部长耶伦担任董事会副主席。

MCC援助的项目包括农业和灌溉、反腐败、教育、能源和电力（发电、配电和输电）、金融与企业发展、卫生健康、土地开发、交通基础设施（道路、桥梁、港口）以及供水等，涉及的领域众多。在受援国的挑选上，MCC制定了21项指标，这些指标包括三个方面：一是经济自由（Economic Freedom），二是公正裁决（Ruling Justly），三是民生投资(Investing in Pelple)。经济自由包括财政政策、通货膨胀、监管质量、贸易政策、就业性别歧视、土地制度、信贷融资和创业环境等八项。公正裁决包括政治权利、公民权利、控制腐败、政府效能、法律法规和信息自由等六项。民生投资包括卫生支出、初等教育支出、自然资源保护、免疫率、女子小学教育完成率、女子中等教育入学率、儿童健康等七项。这21项细分指标主要根据世界银行、国际货币基金组织、布鲁金斯学会、美国传统基金会、联合国教科文组织、世界卫生组织和联合国儿童基金会等众多机构的年度报告对各国的得分排名进行综合记分。

以MCC对申请援助国布隆迪的评分为例，看看MCC这些指标的评分。

根据这21项指标得出受援国的分数后，MCC董事会进行审核，根据达标程度并结合MCC的年度预算（根据MCC最近两年的财报，其年度援助预算在8亿美元左右）决定是否给予援助、给予什么样的援助。如果受援国的各项指标得分都很高，则可以正式签署协议，如果未达标但这些指标在一段时间以来表现出较为积极的上升趋势，则可通过Threshold Program（门槛计划）获得较低的援助资金。

MCC要求受援国必须确定将实现可持续经济增长和减贫作为首要事项，受援国通过社会广泛协商制定其受援项目方案，然后由MCC团队根据该国实际情况帮助受援国完成项目。当受援国与MCC签署协议后，将在受援国成立一个实体来管理和监督项目实施，在援助项目实施期间，对援助资金的监控严格而透明。

哪些“一带一路”国家签订过MCC协议？

从2004年成立至今，与MCC签订援助协议或门槛计划的国家一共有49个，其中有29个国家签订的是门槛计划，加上部分国家后来签订了二期援助协议，MCC与这49个国家共签订的援助协议是66个，合计支出的援助金额为145.77亿美元，平均每年对外援助金额在8亿美元左右，与其预算基本相符。

从区域看，与MCC签订援助协议最多的地区是非洲，有25个国家；其次是欧亚及太平洋地区，有16个国家；拉美国家有8个。

从时间看，MCC签订援助协议最多的时期是其成立初期，在2004年，MCC就正式认定17个国家符合标准，2005年与7个国家签订了援助协议，2006年与13个国家签订了援助协议，2007年与2008年签订援助协议的国家均只有8个。美国金融危机爆发后，与MCC签订协议的国家大幅减少，除2010年和2015年分别与5个国家、2017年与3个国家签订协议之外，其余年份签订协议的国家数量多为1个或2个。2018年至今，与MCC签订协议的国家每年只有一个。

从“一带一路”沿线国家情况看，包括2月27日批准协议的尼泊尔在内，一共有12个“一带一路”沿线国家与美国MCC签订协议，MCC给予这12个国家的援助金额总计37.03亿美元。在MCC成立的第一年，亚美尼亚、格鲁吉亚、蒙古和斯里兰卡就通过了MCC的资格审核，格鲁吉亚在2005年与MCC签订协议。其中，斯里兰卡虽然在2004年就获得了援助资格，但因国内政治分歧一直没有结果。2016年12月13日，MCC再次选择斯里兰卡作为受援国，并通知其获得资格。2017年9月20日，斯里兰卡政府表示，已完成对接受MCC援助的相关约束分析。2019年4月25日，MCC董事会批准与斯里兰卡五年期的援助协议，总援助金额为4.8亿美元，拟通过援助减少科伦坡的交通拥堵和空气污染，升级省道，并改善斯里兰卡的公共交通等。但因为斯里兰卡国内政治力量的反对，最终斯里兰卡政府拒绝了该协议。2020年12月15日，MCC宣布终止与斯里兰卡的协议。

尼泊尔与MCC的协议

如上表所述，尼泊尔与MCC的协议于2017年9月14日由尼泊尔财政部代表尼政府与美国MCC签署。协议一共8章40个小节，7个附件，共78页，内容包括项目目标、资金来源、监管等内容。

协议表示，作为协议的双方，MCC与尼泊尔政府致力于促进尼泊尔经济增长和消除贫困的共同目标，援助将支持尼泊尔政府完善政府治理（strengthens good governance）、提升经济自由以及增加对民生的投资，以实现持久的经济增长和消除贫困。

根据协议内容，MCC援助一个输电工程项目和一个道路养护项目。协议称，自2014年12月以来，MCC和尼泊尔政府一直在研究“限制尼泊尔增长的制约因素”，在与私营部门、民间社会和发展合作伙伴协商后，尼泊尔政府和MCC最终同意将援助聚焦到电力供应不足和运输成本过高的问题上。尼泊尔是南亚电力最为短缺的国家之一，电力供应严重不足，急待增加尼泊尔电力部门的投资。因为电力需求一直超过尼泊尔国内的电力供应，常常导致尼泊尔电网负荷下降，尤其是在水力发电量低的冬季，这种情况尤其严重。同时，输配电的高损耗进一步加剧了尼泊尔电力供应的不足。协议称，MCC援助的输电工程项目旨在通过增加现有和未来发电厂的电力流入网络来缓解电力供应不足问题，同时促进与印度的电力贸易。

在道路养护项目方面，协议称，由于尼泊尔地处内陆，多山，以公路运输为主，对跨境贸易依赖程度高，而尼泊尔道路覆盖范围不足、道路维护资金严重不足，卡车运输效率低下，海关和边境执法效率低，这限制了尼泊尔经济的发展。

根据协议，MCC将向尼政府提供不超过4.595亿美元实施这两项援助；此外，还将向尼政府提供4050万美元管理费用供政府用于推动援助项目的实施。

协议也规定，尼泊尔政府不得对MCC提供的援助资金征收任何现有或未来的各种税款，包括海关关税，援助资金不得用于任何违反美国法律或政策的用途，如协助或训练军队、警察、民兵、国民警卫队或其他准军事组织或单位，可能导致美国工作岗位大量流失或美国生产大量转移的活动，以其它方式支持任何可能导致重大环境、健康或安全危害的活动，为实施堕胎支付费用或激励或强迫任何人进行堕胎等。

此外，在第六章中，协议规定，本协议是一项国际协议，因此受国际法原则的约束。基于此条，在第七章第一节中，协议确认，“本契约一经生效，将优先于尼泊尔的国内法”。

此外，协议第六章第八节规定，“MCC和美国政府对因本契约项下的活动或疏忽而引起的任何索赔或损失不承担任何责任。（尼泊尔）政府放弃针对MCC或美国政府或MCC或美国政府的任何现任或前任官员或雇员因本契约项下的活动或疏忽而导致的所有损失、损害、伤害或死亡的任何和所有索赔，以及同意不会就任何此类损失、损害、伤害或死亡对上述任何实体或个人提起任何索赔或任何形式的法律诉讼。（尼泊尔）政府同意MCC和美国政府或MCC或美国政府的任何现任或前任官员或雇员将不受尼泊尔所有法院和法庭的管辖，以应对因以下活动或不作为而引起的任何索赔或损失本契约。”

由于协议中第七章第一节“优先于尼泊尔的国内法”以及第六章第八节“不受尼泊尔所有法院和法庭的管辖权”等条款，因此尼泊尔的多个政党及民众认为这些条款侵犯了尼泊尔的主权。

这也导致尼泊尔与MCC的协议在长达数年的时间内未能获批。在美国声明尼泊尔政府如果2月份未能通过该协议，将终止该协议，并可能影响美国与尼泊尔关系之后，2月27日，尼泊尔议会在民众的抗议声中通过批准了该协议。尼泊尔政府当天还提交了对协议的“解释性声明”。根据尼泊尔《喜马拉雅时报》28日的披露，解释性声明的部分内容包括尼泊尔不加入美国的任何战略、军事或安全联盟，包括“印太战略”；尼泊尔宪法优先于相关协议；MCC尼泊尔的活动应受尼法律管辖，受协议条款监督；如果违反尼泊尔法律，尼方有权提前30天终止协议等。

《喜马拉雅时报》报道称，尼泊尔将把协议和解释性声明条款提交给美国MCC理事会。尼泊尔大会党议员加甘·塔帕（Gagan Thapa）在议会宣称，如果美国政府拒绝接受解释性声明，MCC协议就不会执行。这也给尼泊尔MCC协议增加了一定的变数。

如何看待MCC及尼泊尔协议？

首先，MCC有浓烈的政治色彩，维护并体现美国的价值观念。如前所述，MCC虽然名称中有“Corporation”，但它是一个政府机构。获得美国总统任命的国务卿、财政部长、贸易代表办公室大使、国际开发署署长自动成为MCC董事会成员，国务卿担任董事会主席，财政部长担任董事会副主席。在9名董事会成员中，除4名政府官员以外，还分别有一位来自美国参议院和众议院的议员。在MCC的21个指标中，所谓公正裁决类的6项指标，诸如公民自由、政治权利等指标也往往成为确定受援国的重要依据。如马里于2006年得到了MCC给予的4.61亿美元援助，以开发其国内现代灌溉体系和工业园区，但2016年，MCC以马里2012年发生军事政变为由终止了对马里的援助。2016年，MCC以坦桑尼亚进行了“不具包容性和代表性以及没有言论自由和结社自由”的新选举为由，终止了其第二阶段的合作协议。

其次，MCC目的是维护美国的利益，协议最大化体现美国的利益。如前所述，MCC成立就是因为小布什总统认为对美国的很多威胁尤其是恐怖威胁多来自于“衰败国家”，其初衷就是为了维护美国利益。而美国国际开发署也曾将MCC描绘为美国对外援助史上继“马歇尔计划”和“进步联盟”之后最重要的国家计划。在MCC网站上，MCC也不讳言地称“MCC is a good investment for the American people.”它使发展中国家和美国纳税人都受益。从协议的内容看，除尼泊尔与MCC的协议之外，我们还分析了MCC与其他国家的协议，几乎都约定受援国不得因项目的各种原因及理由起诉美国政府、MCC职员等。这也是其维护美国利益在协议中的体现。

第三，MCC成为国际“阵营”斗争工具的可能性越来越大。如前所述，MCC有浓烈的政治色彩，维护的是美国的国家利益。根据MCC过往的受援国及2013年以来签订的受援国情况看，目前还不能得出MCC是针对中国或针对中国“一带一路”倡议的结论。但目前由于中美关系的恶化，MCC在今后的运行尤其是受援国选择及援助项目选择上，不排除其针对中国的可能性。以所罗门群岛为例，2019年9月，中国与所罗门群岛建立外交关系。此事一定程度上加速了MCC和所罗门群岛政府的谈判进程，并于2022年1月签署2000万美元的门槛计划。

第四，应客观承认MCC为促进不发达国家发展与减贫做出的贡献。MCC成立以来，为49个国家提供了145.7亿美元援助，并且聚焦基础设施、农业、饮火及民众健康等领域，确实为受援国经济增长及减贫做出了一定程度的贡献，而且受援国民众往往能在生活中感受到项目带来的一些改变。

第五，客观看待尼泊尔与MCC的协议。尼泊尔是一个极不发达的农业国。根据世界银行的数据，2020年，尼泊尔的GDP仅有336.5亿美元，人均GDP仅1155美元。对于MCC的5亿美元的援助，占其GDP的1.5%，尼泊尔岂能不动心？尤其是在新冠肺炎疫情背景下，以前作为重要收入来源的旅游收入锐减，尼泊尔批准MCC的协议也在意料之中。至于MCC协议优于尼泊尔国内法，这属于对国际法与国内法关系认识的分歧以及谈判技巧与实力角逐的结果。因为对于加入国际条约的国家而言，有的国家认为国际条约优先于国内法，有的则认为国内法优先于国际条约。如果MCC协议双方遵循的是国际法，那么MCC势必认为其优先于尼国内法。

此外，美国MCC的援助也为中国的对外援助提供了一些参考。过去，中国的对外援助更多的是聚焦在楼堂馆所，比如体育馆、政府大楼、会展中心等，实际上普通民众尤其是贫困地区的民众享受的时候不多，这也使得很多受援国的民众对中国的了解较为片面。未来，中国的对外援助在部分国家的部分项目上，可更多地聚焦惠及普通大众的项目。